自美国国会就2018财年国防预算开打“争夺战”之日起，美国参议院的众多利益集团就忙活起来，他们不仅对军费总额和分配有颇多争议，还针对当下美国的军事体制弊病，提出了诸多改革方案。这些改革计划中最显著的一条，即是由美国众议院战略力量小组委员会提出的组建独立“太空部队”的倡议。众所周知，美国是最早提出完整太空作战概念的国家，也是目前世界军事强国中，在太空领域军力最强、投入最大的国家。因此外界看来，美军组建“天军”是很自然的事情。那么，美国此番设立“天军”的动议是如何产生的?为何现在又反而“开倒车”呢?

其实，近期被炒得沸沸扬扬的美国“天军”倡议，源起时间并不长。由于此前美国已有负责太空军力管理和运用的空军太空司令部，并由一位美空军中将副参谋长负责协调相关事务。因此，相比军事改革前的中国和俄罗斯等国，美国实际上并不缺乏管理航天部队和太空作战的专业指挥机构，其太空力量也早已得到统一和整合。然而，随着近年来太空技术的发展，太空军事手段越来越多地被作为预警、战略侦察和打击力量投入到美国海外军事实践中。同时，随着其他国家太空技术军事化进程加快，未来战争中的太空战场和太空军事竞争的前景已逐渐明朗。但这时美国军政高层却发现，目前美军似乎缺乏一个能够全方位推动、整合自身全部太空军力的机构和指挥体系。

早在2015年，掌管美军太空部队的约翰·海登接受美国哥伦比亚广播公司采访时，就谈及这一问题。在那次访谈中，海登泛泛地聊了几句美国太空部队的卫星运用、反卫星武器以及新兴太空技术的研发。而当主持人问前者事关美军太空力量发展的一些具体事务，特别是太空战略的远景规划时，海登却闪烁其词。这段场面尴尬的访谈，随即引发了美国政界和公众对于本国太空力量的担忧。

随后，当美国国会对美军太空力量进行审议时，参与的议员们惊讶地发现，目前美军太空力量管理存在权力分散、政出多门和重视不足等多种弊病。从体制上看，尽管空军太空司令部已运作多年，但该机构及其领导人仍缺乏对太空事务有效的、独占性的管理权限。目前，除空军太空司令部外，美军还设有首席国防太空顾问、国防太空委员会等诸多“衙门”，导致美军太空力量的管理权因条块分割而支离破碎。此外，由于太空司令部受美国空军管辖，这就决定了后者对其预算分配和力量建设有较大影响力。而美国空军的发展重点并不在太空部队上，这更引发了议员们对于太空力量建设投入不足的疑虑和关切。

于是，在2017年6月，美国众议院武装力量委员会提出组建独立的“太空部队”的倡议。根据该倡议，太空部队将归属美国空军部和空军部长管辖，但享有独立的军种地位和权限，并成为美军参谋长联席会议的常设成员(类似美国海军陆战队)。拟议建立的“太空部队”将包揽美军现有全部太空军事力量，享有独立的作战指挥、军种管理和预算分配(预算仍在空军部立项)权限。尽管这一倡议在国会内部招致许多反对意见，但最终获得众议院武装力量委员会支持，投票将其列入美国2018财年《国防授权法案》讨论事项。

除了国会内部的不同声音外，来自美军众多高官的反对，也使得设立“天军”的倡议变得步履维艰。美国国防部长马蒂斯、美国空军参谋长古德费恩、美国参联会副主席塞尔瓦，以及现任战略司令部和太空司令部的各位“军头”都对设立太空部队的倡议表示强烈不满。马蒂斯甚至认为此举不但对目前的太空力量整合没有益处，反而增加了美国国防管理体制的负担。军界高官们一片呛声，最终延宕并阻滞了国会设立太空部队的倡议。尽管在最终通过的《国防授权法案》中，提出了加强空军太空司令部权力、整合美军太空事务管理机构等折中性措施，但也无法掩盖“天军”最终难产的事实。

而除了美军和国会官员的反对外，笔者认为，美国设立太空部队的倡议难以实现的深层原因，恐怕还是那个困扰美军发展的老问题——预算与体制。

在预算方面，美国国会议员此前曾表示，美国太空力量发展乏力，一个重要原因就是美国空军控制了太空部队的预算，却把后者作为谋求发展其他力量的“钱袋子”。这句话暗示美国空军将本该用于太空建设的预算投入到空军“偏好”的其他领域。而美国空军和战略部队高级将领，乃至可能从设立太空部队中直接获利的空军太空司令部都对该倡议强烈反对，也是本着为空军预算争夺着想的“本位主义”在作祟。一旦太空部队独立成军，不仅将切走空军现有很大一部分预算“蛋糕”，还将削弱美国空军未来争夺国防预算的话语权。既然设立“天军”的倡议对于美国空军“有百害而无一利”，也就不难理解军方为何如此反应强烈了。

再看体制方面，尽管现行的美军太空部队体制存在诸多弊病，但想要对其进行彻底的体制性变革，不仅将触动很多利益关系，还可能造成军事体制和指挥链的紊乱。美国设立独立的太空部队的设想，或许受到了俄罗斯设置空天军的启发。但对于美军来说，整合已经存在数十年的多个相关部门，仍然存在不少障碍。这些部门早已变成“尾大不掉”的利益集团，在美国政界(包括国会)内部都有自己的“门路”，并与军工大鳄、科研机构形成了盘根错节的紧密关系。这些利益集团对于“切蛋糕”的反对，可比一帮议员和一个“虚无缥缈”的倡议强大得多。此外，美国国防部长马蒂斯早就讲过，在美国迫切需要加强力量建设之际，进行剧烈的体制变革不但对太空力量的建设没好处，还可能增加刚刚走上正轨的国防管理体制的负担。由此可见，尽管美国一直致力于加强太空力量建设，但“天军”倡议的受阻，无疑意味着美国太空军力的整合与跨越仍有“漫漫长路”要走。(文/马骐騑)